retour

Atelier 4

LAFFAILLE Franck Professeur - Université de Nancy 2 (Irenee) ( 2 propositions : at. 3 et at. 4)

L'Italie: un régime parlementaire à « correctif présidentiel » ?

Présentation :

La doctrine italienne n'en finit pas de s'interroger sur le rôle dévolu au président de la République au sein du régime institué par la Constitution de 1947. Articles et colloques se succèdent pour souligner à la fois le rôle fondamental par lui joué et la dimension ductile, et donc difficile à appréhender, de la fonction suprême. Le propos peut surprendre le lecteur français tant le régime politique italien est rangé dans la catégorie des régimes parlementaires classiques. Si cet adjectif a un sens, le chef de l'Etat est censé exercer une magistrature morale à la tonalité très IVème République. Il serait cet arbitre situé au-delà des contingences partisanes, pouvoir modérateur dont la sagesse rime avec l'impotence constitutionnelle. La situation est bien plus complexe et c'est là tout l'intérêt du sujet.

De 1948 à aujourd'hui, la fonction oscille entre ce « roi fainéant » évoqué par le grand Orlando lors des travaux préparatoires de la Constitution et un « leader » appelant à un changement de régime (Cossiga). Entre ces deux extrémités, existe une figure autre, peut être celle de Ciampi ou Napolitano: un chef de l'Etat usant certaines de ses prérogatives – ou refusant d'user, cf. le droit de dissolution – pour « encadrer et recadrer » une action gouvernementale davantage animée par le volontarisme politique que la rigueur juridique. En d'autres termes, un certain nombre d'attributions du président - alors même qu'elles sont soumises au contreseing gouvernemental puisque la notion de pouvoir propre « à la française » n'existe pas – sont utilisées de manière discrétionnaire2. Le chef de l'Etat possède en effet le droit de: dissoudre une ou les chambres, refuser la présentation d'un projet de loi devant le Parlement, contrôler la régularité des décrets ayant force de loi, demander une nouvelle délibération de la loi, désigner le président du Conseil. A ces différentes attributions, qui, nonobstant la taxinomie traditionnelle, ne sont pas de simples remugles monarchiques, s'ajoute le phénomène des esternazioni, fréquentes interventions informelles. Par conséquent, il est loisible de se demander si le système italien appartient bien à la catégorie des régimes parlementaires classiques (si l'on entend par cela existence d'un président-soliveau).

Plusieurs points méritent attention.

Tout d'abord, il convient de s'arrêter sur un président de la République qui fait office de gardien de la légalité constitutionnelle, opérant un contrôle sur certains actes normatifs des autres organes constitutionnels. En vertu de l'article 87 C., il autorise la présentation devant les Chambres des projets de loi d’initiative gouvernementale. Nombre de présidents n'ont pas hésité à renvoyer leur copie au gouvernement, pour défaut de couverture financière (art. 81 C.). Il y a plus: le président intervient au fond lorsqu'il estime que le texte porte atteinte à des dispositions constitutionnelles. Certains auteurs en viennent à parler de co-production normative en présence de textes « réécrits » sur le bureau du président (cf. le lodo Alfano en 2009, et la protection pénale des hautes charges de l'Etat) afin de répondre aux exigences de ce dernier. Des « tensions normatives » surgissent en particulier à propos du contrôle des décrets ayant force de loi (art. 77 C.): utilisables seulement en présence de « cas extraordinaires de nécessité et d'urgence », ils sont devenus une technique quotidienne de gouvernement, dénoncée régulièrement (cf. Napolitano lors de la tragique affaire Englaro, avec une lettre en forme d'admonestation adressée en février 2009 au président du Conseil). Napolitano récidive en mai 2010 pour justifier l'utilisation de ses prérogatives (« lettre-avertissement » adressée aux présidents du Conseil et des assemblées).

Autre attribution d'importance, celle découlant de l'article 74 C.: « Le Président de la République peut, avant de promulguer la loi, par un message motivé adressé aux Chambres, demander une nouvelle délibération ». Ce veto suspensif est utilisé en présence de texte à l'hétérogénéité peu acceptable et synonymes de vulnus constitutionnel (cf. la « perplexité » récente de Napolitano sur un texte portant atteinte aux droits des travailleurs). Quand bien même la promulgation est obligatoire si les Chambres adoptent de nouveau la loi, le chef de l'Etat exprime « le point de vue de la Constitution ». Il vérifie - en amont - la constitutionnalité des textes de loi et s'impose comme un acteur clé du processus législatif.

Le chef de l'Etat est aussi le gardien de la stabilité politique du régime parlementaire et de l'unité nationale. Il désigne le président du Conseil apte à former un gouvernement soutenu par une majorité dans les deux chambres (bicaméralisme égalitaire oblige). Si le président est lié par le jeu des partis, on voit surgir une autonomie décisionnelle dans lors que la République parlementaire connaît une crise partitocratique. Apparaissent ainsi des « gouvernements présidentiels » dans les années 90, à l'instar des cabinets Dini puis D'Alema sous le septennat de Scalfaro. Le président exerce alors une fonction de suppléance. Certes, cette attribution recule en importance avec la bipolarisation (désignation du leader de la coalition vainqueur) et la « majoritarisation » du système politique (cf. la loi électorale majoritaire entre 1993-2005). Cependant, la non stabilisation du régime parlementaire italien, le retour de la proportionnelle en 2005 (qui rend difficile l'existence d'une majorité au Sénat, cf. le Gouvernement Prodi), nuancent le propos: le chef de l'Etat peut, demain, retrouver une appréciable marge d'action, une fois achevée l'ère berlusconienne et revenue l'éternelle tentation du gouvernement par les centres. Le président de la République n'est pas un monarque britannique.

Dans la recherche d'une idoine régulation du jeu partisan, le droit de dissolution, attribution discrétionnaire, occupe une place centrale. Sans évoquer les mânes de la Ière République, que l'on songe au refus de Scalfaro de dissoudre les chambres en 1994 nonobstant les (fortes) pressions du président du Conseil S. Berlusconi; même attitude de Napolitano en décembre 2010 en dépit de l'effritement problématique de la majorité de centre-droit. Napolitano prononce au contraire la dissolution des chambres après la chute de R. Prodi en 2008, excluant toute recomposition centriste artificielle. Ces remarques prennent particulièrement sens au regard de la spécificité d'un système politique qui ne brille guère par sa stabilité. Depuis la chute de régime partitocratique au milieu des années 90, prévaut une transition infinie et un bipolarisme incertain: le centre-droit est fragilisé par ses dissensions intra-majoritaires et les ennuis judiciaires du président du Conseil, le centre-gauche émietté est incapable de proposer une alternance crédible, le 3ème pôle centriste demeure un projet irénique. Dans un tel contexte, la position institutionnelle du chef de l'Etat se renforce, mécaniquement, avec la pérennité de la crise de représentativité des partis. Il exerce une fonction de suppléance, par défaut de crédibilité partitocratique, dans un pays animé par le phénomène du trasformismo (capacité des acteurs de naviguer d'un parti à un autre). La fonction de garant de « l'unité nationale » n'est pas donc que nominale, surtout dans une Italie à la recherche de son fédéralisme depuis 2001, et minée par la pression, jadis irrédentiste, de la Lega d'U. Bossi. Les appels présidentiels à la cohésion nationale se succèdent, connus le problème du mezzoggiorno et la césure dramatique Nord / Sud. Le chef de l'Etat n'est pas un président autrichien.

Enfin, comment ne pas évoquer ces esternazioni, interventions formelles et surtout informelles avec lesquelles le chef de l'Etat oriente l'action de la majorité gouvernementale-parlementaire. Véritable convention de la Constitution, ces esternazioni ne se résument pas en des appels à la sagesse et aux valeurs républicaines. Elles peuvent conditionner de manière substantielle le jeu politique (cf. Ciampi et ses discours pro-européens par ex.). Trouvant leur (contestable) acmé avec les deux dernières années du mandat de Cossiga (qui appelle à un changement de régime), elles posent très clairement les limites de l'interventionnisme présidentiel.

Devant un tel activisme, peut-on encore parler de pouvoir neutre, ou de simple garant? N'existe-t-il pas un indirizzo politico (direction politique) présidentiel à côté (ou au-dessus?) de l'indirizzo politico gouvernemental? Le débat est ancien: dans les années 50, Guarino (1951, RTDP) écartait toute idée d'indirizzo politico présidentiel, défendue au contraire par Barile (RTDP, 1958), conseiller du Président Gronchi. Cette permanence de la discussion n'est sans doute que le reflet des incertitudes du texte de 1947 et de la capacité stratégique des acteurs à se mouvoir dans un entre-deux-constitutionnel fruit des ambivalences du constituant. Certains commentateurs en viennent parfois à céder à la tentation du mimétisme institutionnel: puisque la fonction présidentielle va au-delà de la figure classique inhérente au régime parlementaire, il conviendrait de se tourner vers la France (cf. jadis le projet de la Bicamérale D'Alema). Intéressante intellectuellement, cette démarche cède par trop au mythe de l'ingénierie constitutionnelle. Seule une bipolarisation mâture (abandon d'une agressivité discursive très schmittienne), disciplinée (cf. la loi électorale et les reconfigurations partisanes à venir) et la fin d'une exception italienne polarisée sur l'homo berlusconimus sont de nature à équilibrer les institutions. La normalisation du régime parlementaire – avec une dialectique majorité/opposition transparente et dénuée de dimension populiste - emporterait reflux de la fonction présidentielle, vidée de sa mission de suppléance. Le droit constitutionnel, même italien, peut faire l'économie d'un deus ex machina.

 

retour